개발이익의 사후(事後) 환수, 최선인가?^*:

우리나라는 국토 면적이 작고 개발할 수 있는 토지가 부족함에도 일부에 토지 소유가 편중되면서 부동산 투기가 심각한 사회적 문제로 논의되었다(심민석, 2017: 121). 2022년 국토교통부가 발표한 ‘2022년 토지소유현황통계’에 따르면 전체 국토 면적 중 개인이 소유한 토지는 46,445㎢로 전체 국토의 43.7%에 해당하나, 토지를 소유한 개인은 전체 인구의 36.5%에 불과하다. 이는 지가 상승이나 개발로 인하여 발생한 이익 등 부동산 시세 차익이 10명 중 서너 명에게만 귀속된다는 것이다.

이렇듯 토지 소유의 편중은 부동산 시세 차익이 일부 토지소유자에게 집중되면서 사회 양극화를 가속하는 하나의 원인이었다. 특히 1960년대부터 급격한 산업화와 도시화 과정을 거치면서 토지를 포함한 부동산 가격은 급격히 상승하였다. 이는 투기로 이어져 개발이익이 사유화되면서 부동산 가격이 재상승하는 악순환을 초래하였다. 이러한 문제를 해결하기 위해 정부는 1989년 12월 30일에 토지공개념에 따라 ｢토지초과이득세법｣, ｢택지소유상한에 관한 법률｣, ｢개발이익 환수에 관한 법률(이하 개발이익환수법)｣을 제정하였다. 이 중 ｢택지소유상한에 관한 법률｣은 국민의 재산권을 과하게 침해한다는 이유 등으로 1998년 폐지되었고, ｢토지초과이득세법｣도 산업용지 공급 활성화, 관광산업 등의 지원, 토지시장의 여건을 고려하여 제도의 운용 과정에서 나타난 미비점을 개선·보완하다가 같은 해 폐지되었다. ｢개발이익환수법｣만 현재까지 유지되고 있다.

｢개발이익환수법｣은 각종 개발사업에 따라 발생한 개발이익이 토지소유자에게 사유화되어 투기가 성행하는 것을 방지하기 위하여 개발에 따른 지가상승분의 일정액을 환수하는 것이 그 목적이다. 이 법에서 개발사업이란 국가나 지방자치단체로부터 인가·허가·면허 등을 받아 시행하는 택지개발사업이나 산업단지개발사업 등의 사업을 말하며, 개발이익이란 개발사업의 시행이나 토지이용계획의 변경, 그 밖에 사회적·경제적 요인에 따라 정상지가 상승분을 초과하여 개발사업을 시행하는 자, 즉 사업시행자나 토지소유자에게 귀속되는 토지 가액의 증가분으로 정의된다. 이에 따라 지방자치단체장은 발생한 개발이익 중 일정 부분을 개발부담금이라는 이름으로 부과·징수할 수 있다. 즉 토지를 소유했다는 이유만으로 개발로 인하여 발생한 이익이 개인에게 귀속되는 것을 방지하는 것을 목적으로 국가는 개발이익 일부를 환수할 수 있다.

이처럼 토지소유자가 노력으로 정당하게 얻지 않은 불로소득인 개발이익을 환수할 수 있는 제도적 장치로 ｢개발이익환수법｣이 도입 후 30년이 넘는 기간 동안 20번이 넘는 법률 개정을 통하여 제도개선을 추진해 왔으나 여전히 제도개선에 관한 논의가 남아있다. 선행연구에서는 개발이익 산정 과정과 부담률, 산정 시기, 산정 대상, 개발계획 승인 시기(김진범 외, 2021; 서순탁·최명식, 2010; 심민석, 2017; 안균오·변창흠, 2010; 이상신, 2018; 최진수, 2020)에 대한 문제점을 제기하였다. 또한, ‘토지에 관한 국민의식조사’에 의하면(송하승 외, 2021; 토지정책연구센터, 2022), 국민은 부동산 투기의 원인이 개발이익을 제대로 환수하지 못하고 있으며, 토지로부터 발생한 불로소득을 개인이 향유하는 것이 큰 문제라고 인식하였다. 개발이익을 환수해야 한다는 의견이 1985년 84.4%에서 2006년 81.4%, 2022년 93.9%로 점차 증가하고 있는 것은 개발이익환수가 본래 취지에 맞게 제대로 작동되어야 하는 것에 대한 국민적 공감대가 높음을 보여준다.

이러한 배경에 따라 이 연구는 토지에서 발생한 불로소득이 토지를 소유하고 있다는 이유만으로 추가적인 노력 없이 개인에게 귀속되는 것을 방지하고자 제정한 개발부담금제도가 공정성 측면에서 제도적 취지에 더 부합할 수 있으며, 실효성 측면에서 손쉽게 활용될 수 있도록 사전환수체계를 검토하였다. 개발부담금은 불로소득 성격을 가지고 있는 개발이익의 사유화를 방지하고, 토지 소유와 개발에 따른 소득 격차와 부동산 시장 혼란을 완화하여 사회 정의를 실현하는 것에 그 목적이 있다. 하지만 현재 시행 중인 개발부담금은 계획이익을 포함하지 못하고, 사후환수라는 한계를 가지고 있어 개인 노력으로 인한 토지가치 상승분의 배제, 부담금의 승계와 미납 등의 고질적인 문제를 내재하고 있다. 따라서 본 연구에서 제시하는 새로운 개발이익부담금 제도, 즉 사전에 간단한 방법으로 개발이익부담금을 산정하고, 환수 이후 개발사업이 추진될 수 있도록 하는 사전환수 체계는 토지의 공공성을 높이고, 개발사업의 사업성을 사전에 예측하여 현장에서 더욱 효과적으로 활용할 수 있을 것으로 기대된다.

이 연구에서는 ｢개발이익환수법｣을 중심으로 개발부담금과 사전협상제를 살펴보았다. 특히 개발이익환수 관련 현안을 파악하기 위하여 개발이익에 대한 개념과 개발부담금 및 사전협상제도의 문제점을 문헌조사와 설문조사, 관련자 인터뷰를 통하여 파악하였다. 또한, 개발이익환수를 선진적, 독창적으로 운용하는 싱가포르 사례를 검토하여 현행 개발이익환수제도의 개선 방안을 모색하였다.

현행 개발이익환수제도의 개선방안으로 이 연구에서는 개발과 계획 이익을 ‘사후’에서 ‘사전’에 통합하여 환수하는 방안인 ‘개발이익부담금’을 제시하였다. 이 연구에서 제안하는 개발이익부담금은 환수 시점과 부과 대상, 산정방식에서 더 객관화되고, 간편하게 개발이익을 산정·환수할 수 있는 제도이다.

마지막으로 앞서 제시한 개발이익환수 관련 현안 해결을 위해 새롭게 제안하는 개발이익부담금 체계에 따라 시뮬레이션 분석을 진행하였다. 이 분석을 통해 실제 사업을 대상으로 이 연구에서 제안한 개발이익부담금 제도와 기존 개발부담금과 사전협상제 산정 결과를 비교하여, 시사점을 도출하였다. 현행 개발이익환수 방법은 개발부담금과 사전협상제 모두 사후정산을 전제로 하고 있다. 하지만 이 연구에서는 사후정산에 따른 토지가치 상승분의 부적절한 산정, 부담금의 승계, 미납 등의 환수 시점에 따른 문제와 함께 산정방식의 복잡성, 환수 대상의 부적합성 등을 해결하여 개발이익 환수의 본래 목적에 부합할 수 있는 사전환수를 전제로 하는 개발이익부담금을 제시하였다. 따라서 이 연구에서 제시한 개발이익 환수 체계와 기존 체계를 각각의 시나리오로 설정하고, 실제 사업을 대상으로 시뮬레이션하여 그 결과를 비교하였다. 이를 통해 공정성과 효과성을 제고할 수 있는 개발이익환수 체계를 판단하고자 하였다. 특히 대상 사업을 개별 입지와 개발 입지로 나누어 선정하였고, 사업지 위치 역시 수도권과 지방 중소도시, 서울시 등으로 다양화하여 이 연구에서 제시하는 개발이익부담금의 실효성을 검증하였다.

개발이익환수와 개발부담금의 경우 국민의 재산권과 관련된 사안인 만큼, 합헌성이나 법적 성격을 다룬 선행연구가 많다. 법적 측면에서 임윤수(2006)는 불로소득인 개발이익의 철저한 환수를 위한 제도 개선 방안으로 개발부담금과 양도소득에 이원화를 통하여 실현하고자 하였다. 김용창(2010)은 개발이익의 경제적 성격에 따른 환수의 정당성을 논리적으로 검토하였다. 최근 연구에서 최진수(2020)는 개발부담금의 법적 성격에 따라 위헌성을 판단하는 연구를 진행하였다.

실제 개발이익환수 운영에 대해 유기현·변창흠(2011)은 개발이익환수 수단 중 하나인 공공기여의 효과를 특별계획구역을 중심으로 파악하였다. 안균오·변창흠(2010)은 1999년부터 10년 동안의 개발이익환수 수준을 분석하고, 이를 통하여 개발부담금제도의 개선 방안을 제시하였다. 심민석(2017)은 토지공개념에 입각한 법률 중 현재까지 남아있는 개발부담금의 부과 및 징수 실태 등 실제 적용상 문제점을 구체적으로 검토하여 개발부담금제도의 실효성을 제고할 방안을 마련하였다. 서순탁·최명식(2010)은 한국과 싱가포르의 개발부담금제를 비교하여 더 간단하고 명확한 개발부담금제 시행을 위한 방안을 고민하였다.

이처럼 개발이익환수와 개발부담금과 관련된 다양한 선행연구가 진행되었고, 현행 개발이익환수 제도의 문제점이 제기되기는 했지만, 실제 산정방식 및 제도 운영에 대한 구체적인 방안, 즉 산정방식의 개선안을 제시한 연구는 드물다. 일부 선행연구에서 개발부담금제도의 지가산정 방식을 개선하거나(이우재·조훈희, 2012), 개발비용의 표준비용을 적용하는 연구를 진행하였으나(박정호 외, 2012; 송영일·김채규, 2010), 이 연구에서 제시하는 만큼의 실질적인 산정 방안을 제시한 연구는 아니었다. 이 연구에서 구체적인 산정식과 함께 제시한 ‘사전 개발이익부담금’을 실제 사업에 적용하여 시뮬레이션하고, 그 결과를 기존 개발부담금과 비교·검토하였다는 점에서 선행연구와의 큰 차별성이 있다.

싱가포르는 대표적인 토지국유화 나라로, 정부가 국토의 90% 이상을 소유하고 있다(Phang and Helble, 2016: 6). 대부분이 국유지인 상황에서 민간 주도로 재개발 또는 재건축 등의 정비사업을 진행할 경우, 임차소유(leasehold)와 개인소유(freehold)의 두 가지 방식의 정비사업을 진행할 수 있다. 두 사업 모두 정부의 사업 허가가 필요하며, 그 과정에서 토지의 가치가 상승한다면 개발이익을 환수한다. 임차소유방식에 따른 사업의 경우 부과되는 부담금을 차등할증률(differential premium)이라 하며, 개인소유방식의 사업에서는 개발부담금(development charge)이라 하였다(Centre for Liveable Cities, 2017: 8). 하지만 2022년 8월 ｢개발이익환수법｣이 제정되면서 두 체제가 통합되어 개발이익환수금(land betterment charge)으로 일원화되었다(<표 1> 참조).

차등할증률이나 개발부담금, 현재의 개발이익환수금 모두 기본 전제는 정비사업을 통하여 토지가치가 상승한 경우, 민간개발자에게 세금 형식으로 개발이익을 환수한다는 것이다. 여기서 토지가치가 상승했다는 것은 우리나라의 도시·군관리계획과 유사한 지역의 기본계획에서 규정한 개발밀도를 상회하거나, 종상향을 통하여 건폐율, 용적률, 층수 등의 제한이 높아지게 되는 상황을 말한다. 토지공개념을 기반으로 하는 싱가포르에서 도시계획 변화로 인한 우발적 이익인 개발이익은 공공으로 귀속되어 필수 기반시설과 공공재를 공급하는 재원으로 활용된다. 현재 싱가포르에서 시행 중인 개발부담금은 1965년 ｢도시계획법｣에 처음 도입되었다.

도입 초기 차등할증률과 개발부담금은 이원화되어 관리되었고, 이에 따라 산정 주체와 제도적 기반 등 세부적인 내용에 차이가 있었다. 하지만 개발이익환수금으로 통합된 후 싱가포르 토지청(Singapore Land Authority)이 일원적으로 산정과 징수를 모두 담당하고 있다.

싱가포르 개발이익환수금은 최대개발가치(development ceiling, 제출한 제안서에 따른 가치)에서 기준개발가치(development charge exemption, 기존 용도와 연면적에 따른 가치)를 뺀 값으로 산정된다. 단, 싱가포르에서는 1958년, 1980년, 2003년 각각 기본계획을 수립 또는 변경하였는데, 각 연도별 허용용도와 연면적의 차이를 토대로 개발이익환수금 면제금액을 계산하여 제하여야 한다. 또한 도시재개발청에서는 매년 2회 부담률을 공개하고 있다.

이렇듯 싱가포르에서 민간개발자는 이미 존재하는 계획과 부담률을 토대로 환수될 개발이익을 사전에 간단하게 계산하여 사업을 시행하는 데 고려할 수 있다. 또한, 개발이익환수금을 제대로 납부해야 사업 계획서의 허가를 받을 수 있으므로 부담금의 승계나 미납 문제를 피할 수 있다. 이렇게 징수한 개발이익부담금은 싱가포르 세입의 큰 부분을 차지하며, 정부 운영을 위한 경비나 복지, 국방 및 외교, 경제 개발 등 다양한 분야에 사용할 수 있다.

앞서 살펴본 개발이익환수와 관련된 두 제도, 즉 개발부담금과 사전협상제는 모두 개발이익 산정과정이 불명확하다는 문제가 있다. 또한 개발부담금의 경우 부과 대상이 제한적이므로 용도지역·지구 변경에 따른 계획이익의 환수가 어렵고, 사후 환수를 전제로 하므로 개발부담금 승계나 미납 문제가 발생할 수 있다. 사전협상제도 도시계획 변경에 따른 순수 토지가치 증가분을 측정하기 어려우며, 환수된 개발이익 사용에 대한 지역 간 불평등 문제가 발생할 수 있다. 이러한 문제에 대응하기 위하여 이 연구에서는 현행 사후 환수 ‘개발부담금’을 사전 환수²⁾ ‘개발이익부담금’으로 제안한다. 개발이익부담금은 현행 개발부담금 제도에 대하여 ① 환수 시점 변경, ② 환수 대상 확대, ③ 개발이익 형평 배분, ④ 산정의 객관성, ⑤ 산정의 간편성을 제고할 수 있도록 개선한 방안이다(<표 2> 참조).

(환수시점) 개발이익부담금은 문제가 되는 환수 시점을 건축 또는 전용 허가·신고, 사업 승인 등의 이전 단계에서 개발이익을 산정 및 부과하는 방식을 전제로 한다. 사전 환수방식은 농지전용부담금, 대체산림자원조성비 등의 여러 부담금이나 사전협상제에 따른 기부채납에서 이미 적용하고 있다. 개발이익을 사전에 환수할 경우, 개발부담금 승계 문제에 대응할 수 있다. 나아가 납부 확인 후 개발 승인되면 미납 가능성이 대폭 줄어들 수 있다. 이러한 이유로 심민석(2017: 138) 역시 개발부담금 확보 이후에 개발계획을 승인하는 방안을 제안하였고, 싱가포르에서도 사전에 개발부담금을 환수하고 있다.

(환수 대상과 개발이익 형평 배분) 개발이익부담금의 환수 범위 역시 현행법에서 규정한 개발사업과 지목 변경에서 나아가 용도지역·지구 변경에 따른 계획이익까지로 확대하는 것이 필요하다. 이를 통하여 토지소유자가 노력으로 얻은 대가가 아닌 불로소득의 사유화를 더욱 효과적으로 방지할 수 있다. 특히 사전협상제의 경우 기부채납된 개발이익이 해당 지역에만 활용되어 형평성의 문제가 발생하였으나, 이를 개발이익부담금으로 통합 환수할 경우, 개발이익을 중앙정부와 지방자치단체가 공유함으로써 개발이익을 형평적으로 활용할 수 있다. 이 경우 개발부담금과 사전협상제와의 역할을 재정립할 필요가 있다.

(산정의 객관성과 간편성) 마지막으로 개발이익부담금은 현재 복잡한 개발이익과 공공기여량 산정식이 아닌 더 객관적이고, 간편하게 계산할 수 있는 산정식으로 계산할 수 있어야 한다. 토지이용계획 결정과 변경에 의한 토지가치 상승분− 순 개발과 계획 이익−을 산정하는데 싱가포르의 개발부담금 산정표와 유사한 토지가격비준표를 활용하여 표준화된 방식의 적용이 가능하다. 재산세 등과 같은 과세에 활용하는 공시가격 산정을 위해서 작성한 토지가치의 상호 비교표인 토지가격비준표는 간편하고, 손쉬운 개발부담금 산정을 위해 싱가포르 정부가 제공하는 개발부담금 산정표와 유사하다. 선행연구에서는 용적률 가치에 기반한 계획이익 측정을 위해 용적률 가치 기준표를 제안하였으나(채미옥 외, 2010: 69), 이는 조례에서 허용하는 용적률 증가 사례, 즉 재건축에 더 유용하며, 모든 기초지자체 단위로 용적률 가치 기준표 작성이 필요하므로 간편성이 떨어진다. 반면 토지가격비준표는 이미 읍·면·동 단위로 작성되어 있고, 지목과 용도지역·지구 변경 등에 대한 사항이 포함되어 있으므로 활용이 간편한 장점이 있다. 또한 개발이익부담금 산정에 적용되는 부담률의 경우 현행 제도와 달리 순 개발과 계획 이익을 산정하므로 현행보다 높은 부담률(25%~100%)로 설정하는 것이 바람직하다. 이 연구에서 제안하는 개발이익부담금 산정식은 아래와 같다.

· DC : 개발이익부담금

· DG : 개발이익 총액

· γ : 부담률

· A: 면적

· LP₀ : 개시 시점 지가(공시지가)

· Zone_δ : 용도지역 변경에 따른 비준표 배율

· Use_δ : 지목 변경에 따른 비준표 배율

최종 개발이익부담금은 위의 개발이익부담금 산정식에서 개발이익 총액에 부담률을 곱한 값이다. 여기서 개발이익은 개시 시점 지가, 즉 사업 개시 시점의 공시지가에 해당 지역의 토지가격비준표를 통해 확인된 용도지역 변경 비준표 배율과 지목 변경 비준표 배율을 곱하여 산정된다. 따라서 용도지역 변경이 이루어진 사업에 대해서도 개발이익을 손쉽게 측정할 수 있다. 또한 토지가격비준표에서는 지목과 용도지역별 공시지가 배율을 제시하므로, 지목이나 용도지역 변경으로 개발사업 완료 이후 상승할 토지가치를 개시 시점에 유사 토지와 비교하는 방식으로 산정할 수 있다. 토지가격비준표에서 활용하는 특성 항목을 개발이익과 함께 계획이익과 관련된 지목과 용도지역·지구로 한정하므로 토지소유자의 투자에 따른 지가 상승분 역시 개발이익부담금에서 배제할 수 있다.

제안한 개발이익부담금을 실제 사업에 적용하고, 사례에 따라 어떤 차이를 보이는가 확인하기 위하여 개발부담금과 사전협상제 두 사례를 실증 분석하였다. 사례 중 개발부담금은 개별 입지³⁾와 계획 입지⁴⁾로 구분하여, 각각 13개, 5개를 분석하였다. 해당 사례지역은 수도권 내 인천광역시, 용인시, 김포시, 안성시를, 지방 중소도시로는 강원 원주시, 충남 공주시, 전남 목포시, 경남 김해시, 제주특별자치도 제주시를 선정하였다. 사전협상제는 서울시 사례 3개를 분석하였다. 사례 모두 개발이익부담금 산정할 때, 개시 시점의 토지가치를 시장가격에 최대한 근접하게 보정하기 위해서 2020년 자료를 활용하여 공시가격 현실화율을 적용하였다.

1) 개발부담금 사례⁵⁾

원주시 행궁동에 있는 단독주택 부지조성사업 사례는 지목 변경을 수반하는 사업으로, ｢개발이익환수법｣ 제5조 제1항의 7에 따라 개발부담금이 부과되었다. 사업 대상 토지는 용도지역상 계획관리지역이며 개발 과정에서 전체 면적 369㎡ 중 일부는 임야에서 대지로, 나머지는 전에서 대지로 지목이 변경되었고, 용도지역의 변경은 없었다. 현행 방식으로 산정한 개발이익은 4천 9백만 원이었으며, 이 중 부과된 개발부담금은 1천 2백만 원이었다(<표 3> 참조).

표 3. 개발이익부담금과 현행 개발부담금 개별 입지 사례 비교: 원주시 행구동

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이 연구에서 제안한 개발이익부담금 산정식 적용을 위해 사업이 시작된 2014년 해당 지역(원주시 행궁동, 계획관리지역)의 토지가격비준표를 살펴보면, 전과 임야에서 대지로 지목이 변경되면 각각 토지가치가 10%, 20% 상승한다. 이에 따라 개발이익부담금 산정식으로 개발이익을 산정하고, 2020년 기준 공시가격 현실화율 64% 적용하여 보정한 결과, 개발이익은 3천 7백만 원이었다. 이는 현행 방식으로 산정한 개발이익보다 24.5%가 감소하였다.

2) 사전협상제 사례

사전협상제 사례인 서울시 강남구 신축 사업은 앞서 개발부담금 사례와 달리 개발 과정에서 지목 변경은 없었으나, 용도지역이 개발 전 제3종일반주거지역에서 개발 후 일반상업지역으로 상향되었다. 서울시의 현행 사전협상제 기준을 적용하여 산정한 개발이익은 2조 7천만 원으로, 이 중 1조 7천만 원이 개발부담금으로 부과되었다(<표 4> 참조).

표 4. 개발이익부담금과 현행 사전협상 사례 비교: 서울시 강남구

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개발이익부담금 산정식에 따라 사업이 시작된 2015년 서울시 공통비준표를 살펴보면, 용도지역이 제3종일반주거지역에서 일반상업지역으로 변경 시, 토지가치가 42% 상승한다. 산정된 개발이익에 2020년 기준 공시가격 현실화율 76.5% 적용하여 보정한 결과, 개발이익은 8,489억 원으로 현행 산정식에 따른 결과와 비교할 때 69%가 줄어들었다.

현행 개발이익환수 제도인 개발부담금과 사전협상제 사례를 이 연구에서 제안한 개발이익부담금 방식을 통해 산정한 값과 비교한 결과, 개발이익부담금을 통해 산정한 값이 더 작게 나타났다. 이는 개발이익부담금 방식에서 개시 시점의 공시지가가 시장가격보다 낮으므로 현실화율을 반영하였음에도 불구하고 상대적으로 개발이익이 과소 추정되었을 수 있다. 따라서 편리성을 위해 토지가격비준표를 사용하되, 개시 시점에서 시장가치를 반영한 토지가격을 산정하는 방안을 고민하여야 한다.

또한 앞서 언급한 것과 같이 개발부담금과 사전협상제라는 현행 제도가 개발이익에 개인 투자와 비용 절감 노력을 배제하지 못하기 때문에 이 연구에서 제안한 방식에 비해서 개발이익이 과대 추정되었을 여지가 있다. 다시 말해, 개인의 노력으로 개발비용을 절감한 금액이나 투자에 따른 토지가치 상승분이 개발이익으로 산정되어 실제 개발의 영향보다 개발이익이 더 많이 산정될 수 있다. 이에 따라 더 많은 개발부담금이 부과되기 때문에 궁극적으로 효율적인 토지 활용을 저해하는 결과를 초래할 수 있다. 이 연구에서 제안한 표준화된 개발이익 산정 방식은 개발이익의 과대 산정 문제를 어느 정도 해결할 수 있을 것으로 보인다.

한편, 개발이익 환수액을 최종 결정할 때 적용하는 부담률은 개발이익부담금에서는 100%를 적용하는 것이 원칙에는 부합한다. 이는 본 연구에서 산정한 개발이익이 현행 제도와 다르게 순수 개발과 계획 이익을 함께 산정하였기 때문이다. 단, 부담률이 정책에 의해 설정될 수 있어도, 현행 방식에 따른 개발이익 규모를 그 조정의 절대적 기준으로 사용할 필요는 없다. 이는 현행 방식으로 산정한 개발이익의 규모가 전국 공통으로 표준화되어 지역 간, 사업 간 차이가 없다고 보기 어렵기 때문이다.